Внедрение гендерных подходов в национальные стратегии развития: опыт ЮНИФЕМ в странах СНГ

 

Вопросы гендерного равенства являются центральными для процессов развития, человеческой безопасности, обеспечения прав человека и социальной справедливости. Полномасштабное выполнение национальных обязательств по гендерному равенству является необходимым вкладом для достижения Целей развития тысячелетия. Такой подход отвечает ключевым принципам ООН, включая принцип соблюдения гендерного равенства, который является основополагающей и неотъемлемой составляющей демократического управления и мер по снижению бедности.

На данный момент 185 стран ратифицировали Конвенцию по ликвидации дискриминации в отношении женщин (CEDAW), 120 стран осуществляют свои национальные планы действий в области гендерного равенства, более 95 стран ввели квоты в целях повышения представленности женщин в парламентах, 89 стран приняли национальные законы по борьбе с гендерным насилием в семье.

Эти факты демонстрирует всеобщий консенсус относительно того, что продвижение гендерного равенства – это не только способ борьбы с дискриминацией, но это также процесс, способствующий развитию демократии. Невозможно говорить о демократии и правовых нормах, если возможности и права отдельного индивидуума нарушаются по половому признаку. Однако, несмотря на положительную динамику в продвижении законодательства по гендерному равенству, в настоящем, очевидно, что явно недостаточно иметь достижения только лишь в этой сфере деятельности. Опыт стран СНГ показывает, что наряду с принятием законов и международных конвенций, на сегодняшний день, остро стоит проблема реализации этих законов и правоприменительной практики для реальной и практической защиты прав женщин.

В странах СНГ многие достижения, унаследованные от советской эпохи, такие как: равная представленность женщин и мужчин по вертикали власти, социальная защита и охрана материнства и детства, высокий уровень грамотности и образованности, экономическая защищенность женщин, были частично, или полностью утеряны. В дополнение к этому, происходящие в мире процессы выдвигают новые вызовы, которые необходимо учитывать в деятельности по достижению равных прав и возможностей, как для женщин, так и для и мужчин.

Все возрастает понимание того, что политика экономического развития не может быть гендерно-нейтральной. Издержки, вызванные замедленным процессом реализации законов и гендерно-чувствительной политики, имеют прямые последствия не только для женщин, но и для всего общества в целом. Невозможно добиться высокого социально-экономического роста и эффективно управлять демократическими процессами, если женщины имеют ограниченный доступ к экономическим ресурсам или исключаются из процессов развития.

Хотя в странах СНГ этот аргумент является всё еще относительно новым для тех, кто формирует финансово-экономическую политику в министерствах финансов, торговли и экономики, тем не менее, в документах именно этих ведомств все чаще отмечается, что между гендерным равенством и экономической эффективностью существует положительная связь.

1. Внедрение вопросов гендерного равенства в национальные процессы планирования

За последние пятнадцать лет после принятия Пекинской платформы действий в ряде стран СНГ были приняты национальные планы по продвижению гендерного равенства, включающие меры по мобилизации экономического потенциала женщин. Однако проблемой является то, что данные меры не всегда являются частью более широкой национальной политики и не учитываются в процессах планирования и бюджетирования национальных и секторальных социально экономических стратегий и программ развития.

В целях снижения рисков дальнейшей маргинализации вопросов гендерного равенство на периферию национальной политики  ЮНИФЕМ оказывает содействие инициативам национальных партнеров в странах СНГ по внедрению гендерных аспектов в национальную политику и стратегии, используя процессы подготовки долгосрочных национальных стратегий развития (НСР).

Положительный опыт обеспечения гендерного измерения при планировании мер в рамках национальных стратегий развития демонстрирует, что продвижение гендерного равенства способствует:

-       совершенствованию системы управления, в соответствии с основными принципами эффективного управления таких как, подотчетность и взаимная ответственность государства и граждан;

-       обеспечению открытого доступа к информации;

-       расширению возможностей для мужчин и женщин на рынках труда, доступа к ресурсам  и улучшению экономического благосостояния;

-       обеспечению фактического равенства посредством выполнения законов и, в частности, законов в области защиты прав человека;

-       участию  женщин и мужчин в процессах принятия решений, и т.д.  

Опыт работы по внедрению гендерных аспектов в национальные политики показывает, что процесс разработки НСР представляет основную и практически реальную возможность для привлечения внимания правительств к вопросам гендерного равенства. Внедрение гендерных подходов в национальные процессы развития имеет особую актуальность в связи с всевозрастающей необходимостью повышения социальной направленности и адресности выполнения мер, определенных в национальных стратегиях развития. Обеспечение такого подхода означает возможность добиваться реальных изменений в положении наиболее уязвимых социальных групп.

Вместе с тем, на сегодняшний день основным остается вопрос о том в какой степени и насколько последовательно партнеры применяют новые концепции и подходы в процессах планирования, выполнения и мониторинга стратегий и программ по развитию.  

Деятельность по внедрению гендерных аспектов в НСР требовала согласования программ с политическим и бюджетным циклами в соответствующих стран. В связи с этим, в процессе внедрения гендерных аспектов в НСР были приняты во внимание следующие пункты:

-        Определение стратегических сфер для внедрения гендерных подходов;

-        Выявление сфер, по которым имелись исследовательские наработки, или набор количественных и качественных данных для предоставления аргументированных доказательств и фактов о необходимости учета гендерных проблем для повышения эффективности мер, предусмотренных в НСР в контексте страны;

-        Мобилизация и повышение потенциала гендерных экспертов, имеющих специальные отраслевые знания; 

-        Определение действенных методов и подходов по внедрению гендерных вопросов в национальные стратегии, и

-        Повышение осведомленности общественности о процессах планирования национальных стратегий, способствующих активизации общественного мнения о необходимости внедрения гендерных аспектов в стратегии и программы развития.

Наиболее важные выводы, извлеченные уроки, стратегические подходы для дальнейшего продвижения гендерно ориентированной политики в процессы планирования/выполнения и мониторинга национальных стратегий и программ представлены ниже. 

 2.      Основные проблемы и препятствия для эффективного внедрения гендерных аспектов в национальные стратегии и планы развития

Разработка национальной стратегии развития подразумевает программный подход, требующий от разработчиков знаний и навыков по стратегическому планированию. В прошлом, в советский период, долгосрочные программы разрабатывалась группой разработчиков из специализированных институтов планирования и, таким образом, под планирование был подведен хороший научный базис. В настоящем, когда ответственность за разработку секторальных частей НСР лежит на министерствах, наблюдается общая проблема недостаточности знаний отраслевых специалистов по стратегическому планированию, в целом, и осведомленности о планировании с учетом прав человека и гендерного равенства, в частности.

Проблема недостаточности знаний еще более усугубляется слабым взаимодействием между отраслевыми разработчиками, ведущее, зачастую, к риску фрагментарности между разными секторальными частями документа.   Отсутствие механизма координации и согласованности между секторами также затрудняет диалог по таким сквозным темам как гендерное равенство.

Эта проблема напрямую связана с вопросом наличия политической  воли по продвижению гендерного равенства. В странах, где отсутствует  четко выраженная политика, определяющая пути и механизмы по достижению гендерного равенства, процесс продвижения вопросов гендерного равенства в НСР крайне затруднен и требует дополнительных усилий по повышению осведомленности политиков и государственных служащих о важности и необходимости учета гендерных аспектов при планировании мер по развитию. 

Вопрос о политической воле косвенно обусловливается проблемой отсутствия взаимосвязи между национальными приоритетами развития и международными обязательствами стран – таких как Декларация тысячелетия, международные конвенции по правам человека, и т.д. Слабость или отсутствие такой взаимосвязи снижает степень подотчетности правительств перед гражданами по вопросам выполнения принятых обязательств, особенно в области продвижения гендерного равенства.   

Отмечалось, что зачастую приоритеты развития, определенные в рамках национальной/ или секторальных стратегий не совпадают со стратегиями страновой помощи донорских организаций. Данная проблема повышает важность использования международных обязательств как общую политическую основу, которая актуальна и обязательна для следования как национальными  правительствами, так и донорскими организациями.

Отсутствует достаточная теоретическая база для  гендерного анализа, в особенности в экономической и финансовой сферах. Кроме того, существуют методологические проблемы по гендерному анализу. В дополнение к анализу статистических данных есть необходимо анализировать воздействие и  последствия принимаемых мер на мужчин и женщин, позволяющих учитывать традиционные/культурные факторы и выявлять причинно-следственные связи гендерных проблем.

Недостаточность опыта по приоритезации гендерных проблем выдвигает необходимость срочной разработки методик и механизмов приоритезации задач и определения их бюджетной стоимости и источников финансирования.

Последовательность мер по продвижению вопросов гендерного равенства в рамках национальных стратегий и программ важны для достижения успешных результатов.  Это особенно важно в странах, где отмечается общая проблема слабого государственного управления, как в органах, специально занимающимися вопросом гендерного равенства, так и в других отраслевых ведомствах. Проблема усугубляется тем, что происходит частая смена руководства и состава сотрудников, что снижает вероятность того, что мероприятия по совершенствованию институционального потенциала будут устойчивыми. Несмотря на эти проблемы, наличие специального государственного органа, занимающегося вопросами гендерного равенства (Комитет женщин, секретариат, отдел в министерстве)  имеет важное значение для мониторинга выполнения министерствами обязательств по гендерному равенству в рамках отраслевых   стратегий и программ.  

3.      Извлеченные уроки

Вопрос политической воли является стратегически важным для эффективного продвижения гендерных приоритетов в НСР. В связи с этим, с одной стороны необходимо формирование активного общественного мнения о важности учета гендерных аспектов в рамках национальных стратегий, с другой стороны необходимо повышение гендерной чувствительности ключевых политиков и государственных служащих и их убежденности в том, что решение вопросов гендерного равенства является важной составляющей для эффективного осуществления приоритетов национальных политик и программ.

Установление диалога ключевых государственных структур, гендерных экспертов и представителей гражданского общества является стратегически необходимым, так как это ведет к признанию важности учета аспектов гендерного равенства для повышения эффективности выполнения мер, определенных в НСР. Следующий шаг заключается в институционализации такого признания либо через меморандумы о взаимопонимании, либо в форме постановлений Правительства, предусматривающих внедрение гендерных аспектов в НСР.  Так, например, между комитетом женщин и Секретариатом ССБ в Азербайджане было подписано соглашение, которое явилось эффективным инструментом для проведения постоянных диалогов и консультаций между комитетом женщин  и отраслевыми министерствами в процессе подготовки НСР/ССБ.

Гендерный анализ является самой важной и сложной стадией процесса разработки гендерно-чувствительной политики. Гендерный анализ должен основываться на понимании гендерных ролей, социальных отношений, культурных и традиционных особенностей и концепции равенства в целом. На основе существующего опыта и теоретических наработок, необходимо разработать новые методы гендерного анализа, позволяющие выявить причинно-следственные связи и барьеры для достижения гендерного равенства. Важным фактором для гендерного анализа является наличие достаточного набора качественных и количественных данных, разделенных по полу.

 Повышение потенциала Решение данной проблемы подразумевает: (a) проведение обучения для повышения осведомленности группы разработчиков НСР; (б) проведение специальных тематических семинаров по вопросам взаимосвязи гендерных и отраслевых аспектов развития для членов отраслевых рабочих групп; (г) привлечение высококвалифицированного гендерного эксперта для осуществления мониторинга выполнения НСР. Такие меры могут быть неполными без проведения дополнительного тренинга по «экономической грамотности» для гендерных экспертов, вовлеченных в процесс разработки НСР.  

 Привлечение координаторов по гендерным вопросам из отраслевых министерств было эффективным. Во-первых, это было важно с точки зрения учета гендерных аспектов в рамках специальных отраслевых вопросов. Во-вторых, представлялась реальная возможность обучения лиц, ответственных за гендерные вопросы, техническим навыкам гендерного анализа путем проведения тренингов. Кроме того, координаторы по гендерным вопросам имели возможность совершенствовать знания по гендерным вопросам в ходе обсуждений с сотрудниками из других отраслевых министерств и с гендерными активистами. 

Участие гражданского общества, академических кругов и других ключевых сторон в процессы НСР явилось важным условием для учета гендерных приоритетов в процессе подготовки НСР. Гендерные эксперты, при активной поддержке гражданского общества, имели возможность настоять на включение ряда гендерных приоритетов в текст  и матрицу действий НСР. Необходимо проведение дальнейшей работы по повышению  потенциала организаций гражданского общества (НПО, аналитических центров и академических кругов), уделяя особое внимание гендерным аспектам экономики. 

Гармонизация системы гендерного мониторинга  с существующими системами мониторинга международных и национальных обязательств по продвижению гендерного равенства и расширения возможностей женщин (к примеру, CEDAW, ППД и Резолюция Совета безопасности ООН 1325). Институционализация устойчивого и систематического мониторинга подразумевает наличие положений, предусматривающих стандарты, процедуры и требования к мониторингу, включая нормативные документы, которые определяют права граждан на получение информации и документов.  

4.      Основные выводы и заключения

-        Процесс подготовки национальных стратегий и программ, во время которого определяются ключевые приоритеты развития страны, представляет собой исключительную возможность для постановки вопросов гендерного равенства в центр национальной политики;

-        Гендерное равенство и расширение возможностей женщин являются важными условиями и составляющими в достижении общей эффективности социально-экономического развития. В случае исключения гендерных вопросов из повестки национальной политики, проблемы гендерного неравенства будут игнорироваться и далее. Деятельность по внедрению гендерных приоритетов в национальные стратегии и программы позволяет ставить вопросы гендерного равенства на более высокий политический уровень и добиваться их практического выполнения;

-        Политическая воля, которая отражает ключевую роль государства в вопросах национального развития, должна подкрепляться выделением бюджетных средств на решение вопросов гендерного равенства. В противном случае, разработанные политики будут иметь декларативный характер и не будут реализованы соответствующим образом;

-        Вопрос об эффективности мер по продвижению гендерного равенства напрямую зависит от национальных бюджетных процессов. Вследствие того, что распределение бюджета основывается на приоритетах, определенных в национальных стратегиях развития, степень продвижения вопросов гендерного равенства зависит от адекватного включения гендерных приоритетов в эти национальные стратегии. В странах СНГ, ввиду исторического прошлого, существуют проблемы взаимодействия процессов разработки политик с бюджетными процессами. Эти проблемы обусловлены недостаточностью опыта у государственных по стратегическому планированию и использованию подхода ориентированного на результат;

-        Повышение потенциала и осведомленности государственных служащих по вопросам гендерного равенства необходимо для проведения качественного анализа, для выработки индикаторов мониторинга, для обеспечения мер по совершенствованию сбора надежных данных с тем, чтобы обеспечить реальную возможность для отслеживания результативности выполнения социально-экономических  стратегий и программ развития;

-        Для обеспечения эффективности мер по продвижению гендерного равенства с одной стороны необходимо повышать знания и гендерную чувствительность ключевых политиков и государственных служащих и укреплять их убежденность в том, что решение вопросов гендерного равенства является важной составляющей эффективного выполнения приоритетных задач национальных стратегий и программ, с другой стороны необходимо повышать экспертные знания представителей гражданского общества о гендерной составляющей экономического и социального развития и способствовать их активному участию в мониторинге выполнения обязательств по достижению гендерного равенства;

-        Для эффективного внедрения вопросов гендерного равенства необходимо предоставить вниманию политиков хорошо аргументированную информацию, основанную на результатах глубокого гендерного анализа в различных сферах экономики и социального развития, подкрепленную достоверными количественными и качественными данными. В настоящем существует существенный пробел в области гендерного анализа, требующий совершенствования системы сбора статистических данных, разработки различных методик, подходов и инструментов для гендерного анализа и подготовки и выполнения гендерно-ориентированных стратегий/программ и бюджетных процессов;

-        Остро стоит вопрос о наращивании теоретической и методологический базы для гендерного анализа, в особенности в экономической и финансовой сферах. В дополнение к анализу статистических данных существует необходимость анализировать воздействие и последствия принимаемых мер на мужчин и женщин, позволяющих учитывать традиционные/культурные факторы и выявлять причинно-следственные связи гендерных проблем.

Доклад был сделан на международной конференции «Права женщин и сбалансированная политика в области семьи, занятости и гендерного равенства: реальность и перспективы»

Минск, 2 декабря 2010 г.   Бизнес-центр «Виктория», пр. Победителей, 59

ООН/ ЮНФПА в Беларуси 

© А.Г. Дзидзария, рисунки, 2006

ООН/ ЮНФПА в Беларуси