Консультации экспертного уровня: диалог не состоялся?

В апреле 2017 года Беларусь направила пятый периодический доклад в Комитет ООН по правам человека, который содержал ответы на перечень вопросов, сформулированных Комитетом и адресованных государству в контексте подготовки к диалогу (документ CCPR/C/BLR/5). Доклад был подготовлен Министерством иностранных дел РБ при участии ряда министерств и ведомств. Предыдущий доклад о выполнении в стране Международного пакта о гражданских и политических правах человека (МПГПП) Беларусь представила в 1997 году, то есть 20 лет назад. Уже после того, как доклад был отправлен, МИД и представительство ПРООН в Минске пригласили представителей заинтересованных органов государственного управления, общественных объединений и международных организаций на экспертную консультацию «Отчётность в соответствии с Международным пактом о гражданских и политических правах: пятый периодический доклад Республики Беларусь».

После этой встречи мы попросили поделиться своими впечатлениями участниц консультаций Ирину Альховку, Ольгу Смолянку и Наталью Кутузову. 

Ирина Альховка, председательница правления МОО «Гендерные перспективы», членка Национального совета по гендерной политике при Совете Министров РБ.

Несомненно, я приветствую начало диалога между государственными органами и гражданским обществом по такому чувствительному вопросу, как выполнение международных обязательств страны и предоставление отчётности в договорные органы ООН. Вместе с тем надо идти дальше, одного факта диалога недостаточно, потому что его эффективность должна определяться содержанием. И здесь несколько моментов, на которые я бы хотела обратить внимание.

Во-первых, обмен экспертными мнениями наиболее полезен на этапе подготовки отчётов, как государственных, так и альтернативных, от гражданского общества. Во время прошедших консультаций было сложно оценить продуктивность обмена мнениями, когда государственный отчёт уже представлен и его содержание не изменится. Одновременно очевидно, что альтернативный отчёт коалиции ОГО будет фокусироваться на том, что не нашло отражение в официальном отчёте.

Во-вторых, стиль представления информации как во время диалога, так и в содержании отчёта должен меняться от формата «у нас всё хорошо» на более объективный и взвешенный «здесь страна достигла прогресса, а здесь — есть проблемы». Оценивая объем международной технической помощи, выделяемой Беларуси международными структурами, её назначение заключается в укреплении потенциала страны в решении конкретных проблем. Но если проблем у нас нет, зачем мы принимает международную помощь? В конце концов, проблемы в области обеспечения прав человека есть в любой стране мира, но страны отличаются именно тем, как они решают такие проблемы. Собственно, то же самое подчёркивали Андреа Викторин и Санака Самарасинкха.

В-третьих, необходимо усиливать именно экспертный фокус консультаций. В частности, в отчёте по вопросу равенства между мужчинами и женщинами приводится статистика по гендерному разрыву между уровнем оплаты труда женщин и мужчин. Вместе с тем объяснение данного разрыва (горизонтальная профессиональная сегрегация по видам экономической деятельности) не связано с его коренными причинами, а именно почему женщины и мужчины выбирают разные профессии и области занятости и как меры гендерной политики могут изменить ситуацию. На мой взгляд, при обеспечении равноправия нам надо концентрировать своё внимание на учёте гендерных особенностей мужчин и женщин, а не на принципе гендерной нейтральности.

Ольга Смолянко, директор Центра правовой трансформации Lawtrend.

Участвовать в этой встрече нас пригласило представительство ООН, и в приглашении содержалась повестка, хотя окончательную программу мы увидели непосредственно на самой встрече. Включала она выступление представителей Белорусского Хельсинкского Комитета по практике подачи альтернативного доклада в Комитет ООН по правам человека и презентацию концепции законодательства о равенстве и недискриминации. Были доклады представителей Министерства труда и социальной защиты, Министерства иностранных дел, был доклад и от Министерства юстиции относительно свободы объединений. И тут есть два аспекта, на которые нужно обратить внимание. Первый касается круга приглашённых: были приглашены представители только зарегистрированных организаций. На этой встрече не нашлось места для незарегистрированных структур, например представителей правозащитного центра «Весна», которые принимают участие в коалиции правозащитных организаций, готовящих альтернативный доклад в КПЧ ООН. Второй момент: замечу, это не первая встреча, которая была проведена на основе неких докладов, которые готовит государство в международные организации. Например, была встреча накануне подачи доклада по УПО (Универсальный периодический обзор). Сейчас встреча была уже после представления доклада в Комитет по правам человека, и одной из её задач (как это было описано в приглашении) была презентация этого доклада. И тут возникает вопрос: носит ли эта встреча позитивный характер? Я не сильно оптимистична по этому поводу. С одной стороны, особенно после событий которые произошли у нас в марте-апреле, стало понятно, что без наличия определённой конструктивной площадки, на которой могут разговаривать представители разных гражданских организаций и государства, не обойтись. Но эта площадка должна быть постоянная и конструктивная, то есть эта площадка в реальном формате должна давать возможность обмениваться мнениями. Но встреча, которую мы обсуждаем, — консультации экспертного уровня, — на мой взгляд, не соответствовала заявленному формату. Если речь про экспертизу, то должен быть диалог, обмен мнениями, выработка неких рекомендаций и обсуждение дальнейших шагов: например, что нужно делать, чтобы конкретная ситуация изменилась. В данном случае никакого обмена не было, а были доклады с некоторым выделенным временем на обсуждение (формат вопросов и ответов). Эта встреча была скорее похожа на конференцию, чем на консультации. Представители МИД демонстрировали склонность к диалогу и заявляли о том, что подобные консультации будут носит не разовый характер. У меня мало иллюзий на этот счёт. С другой стороны, площадка нужна, и проблем в области прав человека, связанных с политическими правами, хватает. И эта встреча показала, что государство пока избегает разговора на тему политических прав, и фокусом этой встречи была выбрана тема дискриминации. Безусловно, это важная тема, но есть много тем, которые лежат в политической плоскости: свобода слова, свобода выражения мнений, свобода собраний — и которые нуждаются в обсуждении.

Интересно то, что на этой встрече был представитель Министерства юстиции, на такие мероприятия представители этого ведомства ходят крайне редко. От них был небольшой доклад по вопросу свободы объединений и ассоциаций в Беларуси. И понятно, что те выводы, которые сделаны в этом докладе, не соответствуют тем выводам, которые делаются организациями гражданского общества. Наша организация много лет занимается этими вопросами, и мы видим что проблем много, и формат 5–10-минутного обсуждения по целому блоку спорных вопросов не даёт возможности обсудить разные позиции и разные взгляды на проблему. То есть мы знаем позицию минюста по определённым вопросам, и они знают нашу позицию, которую мы публикуем в наших докладах, но важно не представление этих докладов, а обсуждение того, что с этими проблемами делать дальше.

Почему, на ваш взгляд, именно дискриминация стала фокусом встречи?

Я думаю, это связано с тем, что сейчас были разработаны три плана, которые так или иначе касаются прав человека. Первый — Межведомственный план по реализации рекомендаций, принятых РБ по итогам прохождения второго цикла универсального периодического обзора в Совете ООН по правам человека, и рекомендаций, адресованных РБ договорными органами по правам человека, на 2016–2019 годы. Этот межведомственный план является программным документом, направленным на содействие выполнению РБ взятых международных обязательств в области прав человека, включая совершенствование законодательства и правоприменительной практики. Второй — Национальный план действий по обеспечению гендерного равенства в Республике Беларусь на 2017–2020 годы. Третий — Национальный план действий по реализации в Республике Беларусь положений Конвенции о правах инвалидов на 2017–2025 годы. Тема дискриминации затрагивается во всех трёх планах. С одной стороны, мы видим, что тема эта актуальна, с другой, она очень обширна, её можно обсуждать с разных сторон и очень долго, и тема дискриминации носит такой более нейтральный характер, чем, например, те же политические права. И тут есть ещё одна проблема с тремя планами: они никак не скоординированы между собой. То есть там одно ведомство отвечает за один план, другое — за другой план, и нет органа, который бы курировал и согласовывал реализацию выполнения пересекающихся тем. И снова нет площадки для согласования между самими государственными акторами (министерствами), и нет площадки, где можно было бы обсудить видения ГО с государственными структурами. Можно было бы вырабатывать и индикаторы и индексы, но должна быть воля по их принятию и внедрению. Есть много механизмов, которые могут быть задействованы при решении определённых задач. Но пока есть позиция государства и позиция гражданского общества, и они полярные, особенно по вопросам политических прав, и, чтобы что-то сдвинулось, эти позиции нужно обсуждать. У Lawtrend в целом двойственная ситуация, так как Елену Тонкачеву выслали из страны, и это для нас личная ситуация; с другой стороны, встречи нужны, и делать что-то нужно. Но и формат встреч, о чём я уже говорила, нужно менять.

 

Наталья Кутузова, руководительница центра исследований глобализации, интеграции и социокультурного сотрудничества Института философии Национальной академии наук Беларуси.

Почему акцент был сделан на дискриминации, на ваш взгляд?

На этой встрече повестка была очень эклектичной. Комплексного развёрнутого доклада, который бы касался выполнения Пакта (МПГПП), не было, но на панельных дискуссиях выступали как представители государственных органов, так и ГО. Это был формат скорее мини-конференции, где были доклады и было время на вопросы, но этого было недостаточно для дискуссии и обсуждения ответов на вопросы.

В целом это был знак со стороны государства, что вот мы готовы сейчас обсуждать дискриминационную повестку. Выступали представители Национального центра правовой информации РБ (НЦПИ РБ), и они говорили о том, что у них в работе находится антидискриминационный законопроект, и Олег Гулак тоже говорил о концепции законопроекта о равенстве и недискриминации. И да, законопроект, представленный БХК, носит общий характер, и там не прописана специфика. Мы думали прописать этническую тему, но решили опустить всё до формулирования принципов работы, но там разработан понятийный антидискриминационный аппарат. И БХК всё же пытается больше стимулировать НЦПИ РБ изучить проблему на предмет целесообразности принятия подобного антидискриминац закона. Нужно создать прецедент, так как нужен нормативный акт. А те институции, которые занимаются законотворчеством, нечувствительны к наличию дискриминации, они говорят: нет судебной практики, а раз нет зафиксированных случаев, то и дискриминации нет.

Мой доклад был в программе, но всё было сложно с ним, пришлось писать в ПРООН, так как в повестке значился пункт «уязвимые группы». ПРООН ответила, что согласует мою кандидатуру в качестве выступающей с МИДом, и после этого утверждения мне и удалось выступить. Ведь отбора как открытой формы регистрации на это мероприятие не было. Вообще, именно Олег Гулак выдвинул мою кандидатуру, и мне удалось выступить, хоть и последней, и рассказать за пять минут о проблемах этнических «уязвимых групп».

Вёл встречу сотрудник постоянного представительства Беларуси при ООН в Женеве Андрей Таранда. Выступал с докладом и начальник управления профилактики главного управления охраны правопорядка и профилактики Министерства внутренних дел Олег Каразей. После его доклада Ирина Альховка задавала вопросы. Был и министр внутренних дел Игорь Шуневич. Я рада, что удалось выступить, так как считаю, что это было важно сделать. Но в целом, на мой взгляд, никакого конструктивного обмена мнениями между государственными органами и общественными объединениями по вопросам, отражённым в пятом периодическом докладе Республики Беларусь в Комитет ООН по правам человека, не получилось.

Гендерный маршрут